Europos šalių valstybės tarnyba: kur einame?

Valstybės tarnybos reforma nėra baigtinis veiksmas. Tai nuolatinis procesas, kuriuo siekiama reaguoti į kintančią politinę, ekonominę, socialinę, demografinę situaciją ir visuomenės poreikius.  

SIGMA, bendradarbiaudama su Europos Komisija, apibrėžė šešis pagrindinius viešojo administravimo principus. Šiais principais siekiama padėti nacionalinėms valdžios institucijoms, Europos Komisijos tarnyboms plėtoti bendrą supratimą, kas yra svarbu vykdant viešojo administravimo reformas. Vienas iš šių principų yra skirtas svarbiai viešojo administravimo sistemos grandžiai – valstybės tarnybai. Tai gairės, kuriomis siūloma vadovautis vertinant savo šalies valstybės tarnybos sistemą bei ją tobulinant.  

Valstybės tarnyba yra vienas iš pagrindinių viešojo administravimo elementų. Gerai suprojektuota ir veiksmingai valdoma valstybės tarnyba leidžia valstybei pasiekti atitinkamą profesionalumą, viešųjų paslaugų tvarumą ir kokybę visose viešojo administravimo srityse. To rezultatas – geresnė politika ir geresnės paslaugos piliečiams bei verslui.  

Šiuolaikiška valstybės tarnyba galima tik tuomet, kai yra šios sąlygos:

• viešojo ir privataus sektorių atskyrimas;
• politikos ir valdymo atskyrimas;
• asmeninė valstybės tarnautojų atskaitomybė;
• pakankama darbo apsauga, darbo užmokesčio lygis ir stabilumas bei aiškiai apibrėžtos valstybės tarnautojų teisės ir pareigos;
• atranka ir skatinimas, paremti nuopelnais.

 

Politinė, teisinė ir institucinė valstybės tarnybos sistema

Esminis reikalavimas: valstybės tarnybos apimtis yra aiškiai apibrėžta ir taikoma praktikoje, yra sukurta profesionalios valstybės tarnybos teisinė bazė bei institucinė struktūra.

Patikimas valstybės tarnybos žmogiškųjų išteklių valdymas priklauso ne tik nuo šiuolaikinių žmogiškųjų išteklių valdymo priemonių ir metodų naudojimo, bet ir nuo racionalios politikos, teisinio pagrindo ir institucinės struktūros. Skatinama kurti strateginę valstybės tarnybos žmogiškųjų išteklių valdymo politiką, kuri leistų priimti sprendimus dėl pokyčių krypties ir norimų tikslų įgyvendinimo. Gera strategija taip pat yra ir teisėkūros pakeitimų planavimo pagrindas.

1 principas. Sukurta profesionali ir nuosekli valstybės tarnybos politika ir teisinė bazė; institucinė sąranga leidžia nuosekliai ir veiksmingai taikyti žmogiškųjų išteklių valdymo praktiką.

1. Remiantis atitinkamomis strategijomis (pavyzdžiui, Vyriausybės programa, viešojo administravimo reformos strategija) yra sukurta valstybės tarnybos plėtros strategija su aiškiomis ir nuosekliomis priemonėmis.
2. Teisės aktai reglamentuoja valstybės tarnybą; detalės reglamentuojamos įstatymų lydimuosiuose teisės aktuose, kad būtų galima lanksčiau ir greičiau prisitaikyti prie kintančių poreikių. Teisės aktai atitinka administracinės teisės principus, tokius kaip teisėtumas, patikimumas ir nuspėjamumas, diskriminavimo nebuvimas, atvirumas ir skaidrumas, atskaitingumas, efektyvumas ir veiksmingumas.
3. Valstybės tarnybos teisės aktai, ypač susiję su įdarbinimu, skatinimu ir atleidimu iš darbo, tiesiogiai ar netiesiogiai užkerta kelią nesąžiningai diskriminacijai.
4. Visiems darbdavio sprendimams, susijusiems su valstybės tarnautojų ar kandidatų į valstybės tarnybą teisėtais interesais, taikomos teisinės gynybos priemonės, įskaitant teisminę kontrolę.
5. Yra aiškiai nustatyta valstybės tarnybos politinė atsakomybė. Įstatymu yra įsteigtas centrinis padalinys (ar tai būtų ministerija, įstaiga ar kitas subjektas), turintis horizontalių įgaliojimų valstybės tarnybos srityje. Šis centrinis padalinys turėtų užtikrinti, kad visoje valstybės tarnyboje būtų taikomi vienodi principai ir valdymo standartai.
6. Žmogiškųjų išteklių valdymo informacinė sistema, pagrįsta elektronine sąveika, palaiko strateginių darbuotojų poreikio planavimą, valdymą, atlyginimą ir valstybės tarnybos žmogiškųjų išteklių valdymo praktikos stebėseną.
7. Profesionalios ir nuoseklios žmogiškųjų išteklių valdymo paslaugos visoje valstybės tarnyboje yra užtikrinamos pakankamais gebėjimais valdyti darbuotojus ir įgyvendinti valstybės tarnybos teisės aktus.
8. Teisinė sistema taikoma praktiškai.  

2 principas. Valstybės tarnybos apimtis yra tinkama ir aiškiai apibrėžta.

1. Aiškiai apibrėžta valstybės tarnybą reglamentuojančių teisės aktų taikymo sritis (pavyzdžiui, Viešojo administravimo įstatymas, Valstybės tarnybos įstatymas, įstatymai dėl specialių valstybės tarnybos rūšių).
2. Horizontalios valstybės tarnybos apibrėžime yra išskirtos valdžios institucijų pareigos vykdyti įstatymais suteiktus įgaliojimus ir (arba) atsakomybė už pagrindinių valstybės interesų apsaugą šiose institucijose:

• ministerijos ir įstaigos, tiesiogiai atstovaujančios centrinei valdžiai, ministrui pirmininkui ar ministrams;
• parlamento ir valstybės vadovo administracijos;
• konstitucinės ir kitos nepriklausomos institucijos, neatskaitingos Vyriausybei.

3. Vertikali valstybės tarnybos aprėptis aiškiai apibrėžia viršutinę ir apatinę ribą tarp politinių partijų paskirtų asmenų, valstybės tarnautojų ir pagalbinių darbuotojų.
4. Viršutinė skiriamoji linija tarp valstybės tarnautojų, užimančių vadovaujamąsias pareigas valstybės tarnyboje, ir politikų paskirtų asmenų, kuriems netaikomas valstybės tarnybos įstatymas, dažniausiai yra ministerijos generalinis sekretorius ir administracijos/kanceliarijos generalinis direktorius.
5. Nustatomos visos bendrosios nuostatos, susijusios su valstybės tarnautojų darbo santykiais ir valstybės tarnybos valdymu.
6. Valstybės tarnybos teisės aktai praktiškai taikomi visose institucijose ir visoms pareigybėms.

 

Žmogiškųjų išteklių valdymas

Esminis reikalavimas: Valstybės tarnybos profesionalumą užtikrina geri valdymo standartai ir žmogiškųjų išteklių valdymo praktika.

Valstybės tarnautojų įdarbinimas ir atleidimas remiantis nuopelnais yra itin svarbus siekiant užtikrinti, kad nepaisant vyriausybių kaitos kuo veiksmingiau būtų plėtojama kokybiška ir stabili valstybės tarnyba. Siekiant užtikrinti stabilią valstybės tarnybą labai svarbu, kad būtų aiškios ir nuopelnais pagrįstos taisyklės, susijusios su valstybės tarnautojų atleidimu. Pasikeitus vyriausybei būtina užtikrinti valstybės tarnautojų darbo tęstinumą.

Profesionalios valstybės tarnybos prielaida yra geros įdarbinimo procedūros (kartu su kitomis žmogiškųjų išteklių valdymo priemonėmis: darbo užmokesčiu, veiklos vertinimu, kvalifikacijos tobulinimu ir tarnybine atsakomybe). Tai reikalinga ne tik pritraukti vertingus darbuotojus į valstybės tarnybą, bet ir išlaikyti bei motyvuoti juos siekti strateginių valstybės tikslų. Daugelis šalių susiduria su didele valstybės tarnautojų kaita, dėl kurios kyla pavojus sklandžiam darbui. Be to, kaita brangiai kainuoja, nes naujų kvalifikuotų tarnautojų įdarbinimas yra ilgas ir daug laiko užimantis procesas. Didelės kaitos priežastis gali būti nepakankamas atlyginimas, karjeros galimybių trūkumas ar netinkamas žmogiškųjų išteklių valdymas.

 

3 principas. Valstybės tarnautojų, taip pat ir aukščiausio lygio vadovų, įdarbinimas yra grindžiamas nuopelnais ir vienodu požiūriu visuose jų karjeros etapuose. Pažeminimo pareigose ir atleidimo kriterijai yra aiškiai numatyti įstatyme.

1. Įdarbinimo ir atrankos procesas (išorinis ar vidinis, nepriklausomai nuo valstybės tarnautojų kategorijos/klasės) aiškiai grindžiamas nuopelnais, lygiomis galimybėmis ir konkurencija. Valstybės tarnybos įstatyme aiškiai nustatyta, kad bet kokia įdarbinimo ir atrankos forma, kuri nėra pagrįsta nuopelnais, laikoma teisiškai negaliojančia.
2. Įstatymai apima bendrus kriterijus ir išsamias procedūras, susijusias su įdarbinimu ir atranka.
3. Į įdarbinimo ir atrankos komisijas įtraukiami asmenys, turintys patirties vertinant įvairių kandidatų į nepolitines valstybės tarnautojų pareigas įgūdžius ir gebėjimus.
4. Apsaugą nuo diskriminacijos užtikrina visos institucijos bei jų padaliniai, vadovaudamiesi vienodu požiūriu tiek į esamus valstybės tarnautojus, tiek į pretenduojančiuosius jais tapti.
5. Valstybės tarnautojų pažeminimo pareigose ir atleidimo kriterijai yra objektyvūs ir aiškiai nustatyti įstatyme.
6. Teisės aktai, susiję su priėmimu į valstybės tarnybą, yra taikomi praktikoje.

 

4 principas. Valstybės tarnautojų atlyginimo sistema pagrįsta darbo klasifikavimu; ji yra sąžininga ir skaidri.

1. Siekiant užtikrinti darnumą, teisingumą ir skaidrumą visoje valstybės tarnyboje, teisės aktuose yra nustatyta sąžininga ir skaidri atlygio sistema (darbo užmokesčio klasifikacija, pagrįsta darbo klasifikavimo sistema, išsamus kintamų atlyginimo elementų sąrašas, tinkamas ryšys tarp fiksuoto ir kintamo atlyginimo). Darbo užmokesčio nuostatos taikomos praktikoje.
2. Siekiant užtikrinti visos valstybės tarnybos nuoseklumą, papildomai prie atlyginimo gaunamos pašalpos ir išmokos (pavyzdžiui, šeimos, nuomos, išsilavinimo, kalbos pašalpa, išmokos ligos, motinystės ar nelaimingo atsitikimo atveju) yra nustatytos įstatymais ir yra taikomos praktikoje.
3. Užtikrinamas vienodas užmokestis už vienodos vertės darbą; išvengiama bet kokios diskriminacijos dėl lyties.
4. Siekiant užtikrinti teisingą, skaidrų ir nuoseklų atlygį, yra ribojama vadovų diskrecija nustatant skirtingus atlyginimų, pašalpų ir išmokų elementus atskiriems valstybės tarnautojams.
5. Valstybės tarnautojų atlyginimų sistema suteikia tinkamas sąlygas įdarbinti, motyvuoti ir išlaikyti kompetentingus valstybės tarnautojus.

 

5 principas. Užtikrinamas valstybės tarnautojų profesinis tobulėjimas; tai apima reguliarius mokymus, sąžiningą veiklos įvertinimą, mobilumą bei skatinimą, remiantis objektyviais ir skaidriais kriterijais bei nuopelnais.

1. Reguliarus kvalifikacijos tobulinimas pripažįstamas kaip visų valstybės tarnautojų teisė ir pareiga. Tam turi būti skiriama pakankamai išteklių ir sukurtas mokymo mechanizmas su mokymo programomis, tenkinančiomis konkrečių tikslinių grupių mokymosi poreikius.
2. Siekiant užtikrinti visos valstybės tarnybos nuoseklumą, teisės aktuose yra nustatyti vertinimo principai ir išsamios procedūros. Valstybės tarnautojų veiklos vertinimas atliekamas reguliariai.
3. Skatinamas valstybės tarnautojų mobilumas (delegavimas, laikinas arba privalomas perkėlimas). Jis nustatytas teisės aktuose, remiantis objektyviais ir skaidriais kriterijais.
4. Valstybės tarnautojų skatinimas (darbo vietoje, horizontalus ir vertikalus paaukštinimas) nustatytas teisės aktuose, jis remiasi nuopelnais ir objektyviais bei skaidriais kriterijais.
5. Profesinio tobulėjimo nuostatos taikomos praktikoje.

 

6 principas. Valstybės tarnyboje taikomos priemonės, skirtos skatinti sąžiningumą, užkirsti kelią korupcijai ir užtikrinti drausmę.

1. Egzistuoja veiksmingos, tinkamos teisinės nuostatos bei instituciniai susitarimai ir priemonės, skatinančios valstybės tarnybos sąžiningumą ir užkertančios kelią korupcijai.
2. Korupcinis valstybės tarnautojų elgesys yra baudžiamas taikant Baudžiamąjį kodeksą.
3. Pagrindiniai drausminės procedūros elementai (nekaltumo prezumpcija, drausminės sankcijos ir pareigų pažeidimo proporcingumas, teisė gauti teisinę pagalbą, teisė į apeliaciją, teisė būti išklausytam per apeliacinį skundą) ir pagrindiniai procesiniai veiksmai (procedūros inicijavimas, nešališkas faktų tyrimas, atitinkamo valstybės tarnautojo išklausymas, procedūros inicijavimas, sprendimo priėmimas ir peržiūra) yra nustatyti įstatymais, siekiant užtikrinti valstybės tarnybos nuoseklumą.
4. Siekiant užtikrinti proporcingumą tarp nusižengimo ir atitinkamos sankcijos, parengtas drausminių sankcijų katalogas.
5. Valstybės tarnautojo teisė apskųsti neobjektyvias drausmines sankcijas užtikrina, kad sprendimai būtų teisėtai nuspėjami, nešališki ir nepolitiški.
6. Nuostatos, susijusios su sąžiningumu, drausme ir korupcijos prevencija, taikomos praktikoje.

 Šaltinis: The Principles of Public Administration: A Framework for ENP Countries. OECD/SIGMA.